La propuesta de una nueva Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (MAPE) en Perú enfrenta cuestionamientos sobre su capacidad para resolver los problemas estructurales de la formalización minera. CooperAcción advierte que modificar el marco normativo no sería suficiente si no se revisan también las condiciones de acceso a las concesiones mineras, la distribución de los derechos sobre el territorio y los mecanismos de fiscalización.
La organización presentó diez tesis para replantear la política de formalización minera y sostiene que el debate legislativo debe ir más allá de establecer nuevos procedimientos administrativos. Según su análisis, miles de pequeños productores continúan dependiendo de acuerdos con titulares de concesiones para acceder a terrenos donde desarrollar sus actividades, una situación que limita sus posibilidades de incorporarse a la economía formal.
El planteamiento adquiere relevancia en medio de la discusión del proyecto de Ley MAPE impulsado por el Ejecutivo, que busca establecer un régimen permanente para nuevos operadores y un régimen temporal de consolidación para determinados inscritos en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO).
Acceso a concesiones, una de las principales barreras
De acuerdo con las cifras presentadas por CooperAcción, en Perú existen aproximadamente 22 millones de hectáreas concesionadas. Sin embargo, alrededor de tres millones tienen algún uso relacionado con prospección, exploración, explotación, plantas de beneficio o cierre de minas.
La organización considera que esta distribución reduce las posibilidades de los pequeños productores que buscan áreas disponibles para desarrollar sus operaciones y cumplir con las exigencias legales, ambientales y tributarias.
El proyecto de Ley MAPE contempla incentivos para que los titulares de concesiones suscriban contratos de explotación con mineros artesanales y pequeños productores. Entre las medidas propuestas figuran menores pagos por derechos de vigencia y exoneraciones de penalidades.
No obstante, CooperAcción cuestiona que estos beneficios no garanticen que los concesionarios faciliten el acceso a sus derechos mineros. Por ello, plantea establecer mecanismos de negociación que permitan aprovechar determinadas áreas concesionadas e incorporar a productores dispuestos a cumplir las obligaciones correspondientes.
La producción aurífera cambió y exige nuevas reglas
Otro de los aspectos identificados por la organización es la transformación de la actividad aurífera peruana. Según las diez tesis, el número de productores de oro registrados pasó de 39 a más de 300 desde comienzos del siglo XXI.
Asimismo, la participación de los cuatro principales productores disminuyó de casi 80 % en 2005 a 31,1 % en 2024. Para CooperAcción, estos cambios reflejan una mayor participación de pequeños productores y una estructura productiva que no ha sido acompañada por una actualización suficiente del marco institucional.
La situación también presenta diferencias territoriales. En las zonas andinas, los principales conflictos están relacionados con el acceso a las concesiones, la superficie y la distribución de beneficios. En la Amazonía, los problemas incluyen la expansión de la minería aluvial mecanizada, la deforestación, la contaminación por mercurio y la presencia de organizaciones criminales.
Esta diversidad de escenarios plantea la necesidad de establecer mecanismos diferenciados de regulación, supervisión y formalización, de acuerdo con las características de cada territorio y operación minera.
REINFO y formalización requieren cambios estructurales
CooperAcción también cuestiona los resultados alcanzados por el REINFO, al considerar que este mecanismo no ha conseguido establecer una ruta efectiva para que los pequeños productores culminen su formalización.
La propuesta del Ejecutivo contempla un régimen temporal de consolidación para determinados inscritos en el registro, cuyo vencimiento está previsto para el 31 de diciembre de 2026. Además, plantea la creación de una entidad especializada para conducir el proceso de formalización.
Sin embargo, la organización considera que estas medidas no resuelven por sí solas las dificultades relacionadas con el acceso a las concesiones, la disponibilidad de terrenos y la capacidad de fiscalización del Estado.
Entre sus planteamientos figuran implementar procedimientos diferenciados según el tipo de operación minera, fortalecer la protección ambiental y la seguridad, mejorar el acceso a servicios básicos y establecer mecanismos que permitan distinguir a los productores que buscan formalizarse de las redes vinculadas con actividades criminales.
Debate legislativo debe considerar la realidad de los territorios
La discusión de la nueva Ley MAPE también ha puesto en evidencia diferencias entre los actores del sector. Durante la presentación del proyecto ante la Comisión de Energía y Minas del Congreso, representantes de instituciones públicas, gremios y organizaciones mineras plantearon observaciones sobre sus alcances y mecanismos de aplicación.
Entre los temas señalados estuvieron la necesidad de precisar las obligaciones del Estado, mejorar los procedimientos de formalización y garantizar que el régimen propuesto no se convierta en una nueva extensión del REINFO.
El debate también contempla la necesidad de fortalecer la trazabilidad de los minerales, la supervisión de las operaciones y la articulación entre las entidades responsables de la gestión minera y ambiental.
Nueva normativa necesita acompañarse de reformas institucionales
Las observaciones de CooperAcción plantean que la formalización minera requiere una intervención integral que considere las condiciones económicas, territoriales y legales en las que operan los pequeños productores.
La revisión del sistema de concesiones, el fortalecimiento de la fiscalización y la disponibilidad de asistencia técnica aparecen como elementos necesarios para complementar una nueva legislación. Sin estos componentes, advierte la organización, los cambios normativos podrían mantener las barreras que han limitado los anteriores procesos de formalización.
El desafío para el Estado será establecer reglas que permitan desarrollar una pequeña minería formal y sostenible, sin dejar de combatir las operaciones ilegales y las actividades vinculadas con redes criminales. La discusión de la Ley MAPE representa una oportunidad para abordar estos problemas desde una perspectiva que integre regulación, acceso a derechos mineros y gestión territorial.
